กสทช. องค์กรอิสระที่น่าเชื่อใจ?

เรื่อง : อารีย์วรรณ อมรเดชเทวินทร์

ภาพประกอบ : เก็จมณี ทุมมา

‘คนไทยคงจะต้องกลับไปใช้ถ้วยกระดาษผูกเชือกแทนโทรศัพท์มือถือกันแล้วล่ะ’

ความคิด “ขำๆ” นี้ปรากฎขึ้นมาทันทีหลังจากที่ได้รู้ว่า สำนักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) มีมติเสียงข้างมาก “รับทราบ” พร้อมกำหนดเงื่อนไขในการควบรวมรวมบมจ.ทรู คอร์ปอเรชั่น (TRUE) ที่มีส่วนแบ่งการตลาด 32.2% และบมจ.โทเทิ่ล แอ็คเซ็ส คอมมูนิเคชั่น (DTAC) ที่มีส่วนแบ่งการตลาด 19.6% ทำให้ค่ายมือถือที่รวมกันนี้มีส่วนแบ่งการตลาดแซงหน้าผู้นำคือ AIS ซึ่งมีส่วนแบ่ง 44.1%

การควบรวมครั้งนี้มีอะไรชวนให้น่าสงสัยอยู่เต็มไปหมด โดยเฉพาะการทำงานขององค์กรอิสระอย่าง กสทช. ซึ่งเมื่อใครหลายๆ คนสังเกตเห็นแล้วอาจจะหมดความเชื่อใจในกสทช. ไปเลยก็เป็นได้

เรามาดูไปพร้อมๆ กันดีกว่าว่าการทำงานของกสทช. ดูมีข้อน่าสงสัยอย่างไรบ้าง

มติเสียงข้างมาก “รับทราบ” พร้อมเงื่อนไข

หลังจากที่กสทช. ได้พยายามยื่นเรื่องขอให้หลายๆ ฝ่ายช่วยพิจารณาเกี่ยวกับขอบเขตอำนาจหน้าที่ของตนว่าสามารถให้อนุญาตหรือไม่อนุญาตการควบรวมค่ายมือถือสองค่ายนี้ได้หรือไม่

ในวันที่ 16 มิ.ย. 2565 ทางศาลปกครองก็มีความเห็นออกมาว่า กสทช. “มีอำนาจ” โดยได้อ้างอิงจากประกาศ กสทช. เรื่อง มาตรการกำกับดูแลการรวมธุรกิจในกิจการโทรคมนาคม ในข้อที่ 8 ว่าด้วยเรื่องของการควบรวมธุรกิจประเภทเดียวกันจะกระทำไม่ได้ ยกเว้นกรณีที่ได้รับอนุญาตจากกสทช. ก่อน แต่ถ้าทางกสทช. พิจารณาการควบรวมแล้วพบว่า การควบรวมจะทำให้เกิดการผูกขาด ก็สามารถสั่งไม่ให้ควบรวมได้ ซึ่งสอดคล้องกับความเห็นของคณะอนุกรรมการด้านกฎหมาย ของกสทช. ด้วยเช่นกัน

หลังจากนั้นกสทช. ก็ได้ยื่นหนังสือขอให้คณะกรรมการกฤษฎีกาช่วยตีความขอบเขตอำนาจหน้าที่อีกครั้งหนึ่ง แม้ว่าความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาที่ออกมาเมื่อ 20 ก.ย. 2565 จะตรงกับทางศาลปกครอง กสทช. ก็ยังคงยืนยันว่า องค์กรของตนมีหน้าที่เพียง “รับทราบ” พร้อมกำหนดเงื่อนไขสำหรับการควบรวมเท่านั้นอยู่ดี

ถ้าสุดท้ายแล้วจะเห็นว่าตนไม่มีอำนาจ กสทช. จะพยายามขอความเห็นจากฝ่ายอื่นๆ ไปเพื่ออะไรกัน

ใช้อำนาจช่วยประชาชนได้ แต่…

แบบจำลองทางเศรษฐมิติของ 101 Public Policy Think Tank (2022) คาดการณ์เอาไว้ว่า หลังจากการควบรวมแล้ว ทางเลือกของผู้บริโภคจะเหลือเพียง 2 ทาง ซึ่งก็คือ AIS และ TRUE-DTAC (ไม่นับรวม NT mobile เนื่องจากมีส่วนแบ่งทางการตลาดราวๆ 2.8% เท่านั้น) โดยถ้าหาก AIS และ TRUE-DTAC ยังคงแข่งขันกันแบบรุนแรง จะส่งผลให้ค่าบริการเฉลี่ย/หมายเลข/เดือนอาจสูงขึ้นจากเดิม 220 บาท เป็น 235-242 บาท

แต่กรณีที่ร้ายแรงที่สุดก็คือ AIS และ TRUE-DTAC สามารถฮั้วราคากันได้ จะส่งผลให้ค่าบริการเฉลี่ยอาจสูงถึง 365-480 บาท

แสดงให้เห็นว่า ถ้าหากผู้แข่งขันเหลือเพียง 2 ราย ไม่ว่าจะมีการแข่งขันสูงหรือไม่มีการแข่งขันเลย ค่าบริการเฉลี่ยก็จะเพิ่มขึ้นอยู่ดี

เมื่อเห็นผลเสียที่น่าจะเกิดขึ้นแล้ว เราก็ยิ่งนึกสงสัยในการกระทำของกสทช. มากขึ้นไปอีก เพราะถ้าหาก กสทช. ยอมรับตั้งแต่แรกว่าตนมีอำนาจตามความเห็นของศาลปกครอง กสทช. ก็จะสามารถช่วยรักษาผลประโยชน์ของประชาชนเอาไว้ได้ โดยการสั่ง “ไม่อนุญาต” ให้เกิดการควบรวมระหว่าง TRUE-DTAC

ทำไมกสทช.ถึงเลือกที่จะเมินเฉยต่อการช่วยเหลือประชาชน ทั้งๆ ที่สามารถทำได้กันล่ะ

กำหนดเงื่อนไขการเรียกคืนคลื่น “ไม่ชัดเจน”

หลังจากมีมติ “รับทราบ” พร้อมกำหนดเงื่อนไขแล้ว สิ่งที่กสทช. ควรทำก็คือ สร้างเงื่อนไขที่จะช่วยให้การแข่งขันยังเข้มข้นตามเดิม และลดโอกาสที่จะเกิดการผูกขาดหรือการฮั้วราคา ซึ่งวิธีการที่ตอบโจทย์มากที่สุดก็คือ การเพิ่มผู้ให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ที่มีโครงข่ายเป็นของตนเอง (Mobile Network Operator หรือ MNO) เข้าไปในตลาด หรือพูดง่ายๆ ก็คือการหาผู้เล่นรายใหม่นั่นเอง

ทว่าการตามหา MNO รายใหม่เป็นเรื่องที่ยาก เนื่องจากธุรกิจโทรคมนาคมต้องใช้เงินลงทุนมหาศาล รวมถึงคลื่นความถี่ที่มีอยู่ขณะนี้อาจไม่เพียงพอต่อการประกอบธุรกิจโทรคมนาคมระดับประเทศด้วย

ดังนั้น ถึงแม้ว่าจะมีผู้ที่สนใจในธุรกิจนี้จริงๆ ก็จะไม่สามารถสู้กับ MNO เจ้าเดิมอย่าง AIS และ TRUE-DTAC ที่ถือคลื่นความถี่จำนวนมากได้อย่างง่ายดายนัก มันจึงเป็นหน้าที่ของกสทช. ที่จะต้องทำอย่างไรก็ได้ให้มีคลื่นความถี่เพียงพอสำหรับผู้เล่นรายใหม่

หนึ่งในวิธีที่นักวิเคราะห์หลายคนเสนอก็คือ การเรียกคืนคลื่นความถี่ส่วนเกินจาก TRUE-DTAC กลับมาเนื่องจากหลังการควบรวมแล้ว TRUE-DTAC จะมีคลื่นความถี่ส่วนเกินสูงกว่ากำหนด และกสทช. ก็จะสามารถนำคลื่นความถี่ส่วนนั้นไปเปิดประมูลให้กับผู้เล่นรายใหม่ได้

แต่ที่น่าผิดหวังคือ มาตรการเชิงโครงสร้างที่กสทช. กำหนดขึ้นในการประชุมเมื่อวันที่ 20 ต.ค. 2565 ไม่ได้ระบุว่า TRUE-DTAC จะต้องคืนคลื่นความถี่จำนวนเท่าไร อีกทั้งในเงื่อนไขที่ประกาศออกมาก็ไม่ได้มีการกล่าวถึงการหา MNO เพิ่มเลยแม้สักข้อเดียว

ทำไมกสทช. ถึงไม่ตั้งเงื่อนไขที่สามารถช่วยเพิ่มประสิทธิภาพการแข่งขันให้ชัดเจนกันล่ะ ไม่ต้องการให้มีผู้เล่นรายที่ 3 เพิ่มเข้ามาในตลาดหรอกหรือ

ดัน MVNO ไม่สุดทาง

แม้ว่ากสทช. อาจจะไม่สนับสนุนให้มี MNO รายใหม่เข้ามาในตลาด แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าเงื่อนไขของกสทช. จะไม่มีมาตรการเยียวยาเลย เพราะนอกจากกสทช. จะมีมติรับทราบการควบรวมในวันที่ 20 ต.ค. 2565 แล้ว ก็ยังได้มีการออกเงื่อนไขในการสนับสนุนธุรกิจ MVNO เอาไว้เป็นจำนวนมากด้วยเช่นกัน

MVNO คืออะไร

MVNO หรือ Mobile Virtual Network Operator คือผู้ให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ที่ไม่ได้มีโครงข่ายของตนเอง แต่อาศัยโครงข่ายจากผู้ให้บริการอื่นแล้วนำมาจำหน่ายต่อผ่านช่องทางของตัวเอง

ตัวอย่างธุรกิจ MVNO ในประเทศไทย เช่น i-kool, ซิมเพนกวิน หรือ redONE เป็นต้น

กสทช. พยายามผลักดันธุรกิจ MVNO ด้วยการให้ทาง TRUE-DTAC จำหน่ายความจุ 20% ของโครงข่ายทั้งหมดที่มีอยู่ให้กับทาง MVNO (จากกำหนดเดิม 10%) รวมถึงมีการกำหนดราคาในการจำหน่ายให้ต่ำลงด้วย เพื่อเป็นการจูงใจให้มีบริษัทใหม่ๆ มาลงทุนกับธุรกิจ MVNO มากขึ้น โดยหวังว่า MVNO จะกลายเป็นทางเลือกใหม่ให้แก่ประชาชน

ทว่าความจริงแล้ว กสทช. อาจลืมไปว่า MVNO มีบริการหลักคือโทรศัพท์เคลื่อนที่เพียงอย่างเดียว ต่างจาก MNO ทั้งสองรายใหญ่ในประเทศไทยที่จะมีบริการอื่นๆ ร่วมด้วย เช่น อินเทอร์เน็ตบ้าน ช่องทีวี หรือบริการสตรีมมิง ดังนั้นจึงเป็นเรื่องยากที่ MVNO จะเข้ามาแทนที่ MNO ได้ เนื่องจากผู้คนส่วนใหญ่ก็จะเลือกใช้บริการของ MNO ที่ครบวงจรมากกว่าอยู่ดี

ถ้าหากกสทช. ต้องการออกเงื่อนไขมาสนับสนุน MVNO จริงๆ กสทช. ก็ควรจะเล็งเห็นถึงความไม่เท่าเทียมนี้ด้วยมิใช่หรือ

ต่างจากประเทศออสเตรีย

กรณีศึกษาที่หลายๆ คนอาจรู้จักกันก็คือการควบรวมบริษัทโทรคมนาคมอย่าง H3G (ปัจจุบันเปลี่ยนชื่อเป็น 3) กับ Orange ในประเทศออสเตรียเมื่อปลายปี 2012 ซึ่งส่งผลให้ผู้แข่งขันในตลาดลดลงจาก 4 ราย เหลือ 3 ราย

สิ่งที่น่าสนใจในกรณีศึกษานี้คือ ทาง H3G กับ Orange ต้องคิดและเสนอมาตรการการเยียวยาให้แก่หน่วยงานต่างๆ ที่มีหน้าที่ในการกำกับดูแลการควบรวม (regulator) จนหน่วยงานเหล่านั้นพึงพอใจ ถึงจะสามารถควบรวมกันได้ แสดงให้เห็นถึงอำนาจของ regulator ที่อยู่เหนือบริษัทที่ต้องการควบรวม

มาตรการที่ทาง H3G กับ Orange ได้เสนอสำนักงานแข่งขันทางการค้าของออสเตรีย และคณะกรรมาธิการยุโรป ซึ่งเป็น regulator ล้วนเป็นมาตรการที่สร้างความมั่นใจให้ได้ว่า ผู้เล่นรายใหม่ที่จะเข้ามาในตลาดนี้จะสามารถสร้างเครือข่ายสำหรับการให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ในออสเตรียได้อย่างแน่นอน ซึ่งจะทำให้จำนวนผู้เล่นกลับมาเป็น 4 รายเช่นเดิม

โดยที่ทาง H3G กับ Orange จะขายคลื่นความถี่บางย่านให้กับผู้เล่นรายใหม่ในตลาดบริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ ส่วนในการประมูลคลื่นความถี่ปี 2013 ทางสำนักงานกำกับกิจการโทรคมนาคมของออสเตรียก็จะช่วยแบ่งคลื่นความถี่บางส่วนมาให้กับผู้เล่นรายใหม่ได้ประมูลโดยเฉพาะ รวมถึงยังมีเงื่อนไขสำหรับการซื้อที่ดินสำหรับสร้างโครงข่ายอีกด้วย

นอกจากนี้ ยังมีการให้คำสัญญาว่าจะเปิดโอกาสให้ทาง MVNO ไม่เกิน 16 รายมาเช่า 30% ของโครงข่ายของตัวเองในการให้บริการตลอดระยะเวลา 10 ปี เพื่อส่งเสริมให้ MVNO สามารถแข่งขันในตลาดได้

หลังจากที่ได้ควบรวมแล้ว ผลปรากฎออกมาว่าในช่วงปี 2013-2014 ราคาค่าบริการในตลาดโทรศัพท์เคลื่อนที่ออสเตรียสูงขึ้น แต่สุดท้ายแล้วมาตรการเยียวยาอย่างการเพิ่มผู้เล่นรายที่ 4 เข้ามาและการให้ทาง MVNO เช่าคลื่นความถี่ก็ช่วยให้สถานการณ์ทางด้านราคากลับมาดีขึ้นได้ตามเดิม

อย่างไรก็ตาม หากอ้างอิงจากประเทศออสเตรีย สิ่งที่ประชาชนชาวไทยควรได้เห็นคือการที่ TRUE-DTAC เกรงกลัวในอำนาจของ regulator อย่างกสทช. จนต้องพยายามคิดและเสนอมาตรการเยียวยาเพื่อรักษาผลประโยชน์ของประชาชนเอาไว้ให้ได้มากที่สุดเหมือนที่ทาง H3G กับ Orange ได้ทำ เพราะเกรงว่ากสทช. จะไม่อนุญาตให้มีการควบรวมเกิดขึ้น

แต่หลังจากที่ได้เห็นการทำงานของกสทช. ในหลายๆ แง่มุมแล้ว ดูเหมือนว่ากสทช. จะเป็นฝ่ายที่แค่ “รับทราบ” การควบรวมครั้งนี้

แล้วนี่เรายังสามารถเชื่อใจในการทำงานขององค์กรอิสระอย่างกสทช. ต่อไปได้จริงๆ หรือ

รายการอ้างอิง

ฉัตร คำแสง. (2565). 5 เรื่องเล่า vs 5 เรื่องจริง ดีลควบรวมทรู+ดีแทค และบทบาทของ กสทช. สืบค้นจาก

https://www.the101.world/5-narratives-vs-5-facts-about-dtac-true-merger/#_ednref4

ฉัตร คำแสง. (2565). เงื่อนไขที่ควรเรียกร้อง หาก กสทช. ‘จำต้อง’ อนุญาตดีลทรู+ดีแทค. สืบค้นจาก

https://www.the101.world/true-dtac-merger-conditions/

สำนักข่าวมติชนออนไลน์. (2565). ‘ฉัตร’ อึ้ง กสทช. แย้งศาลปกครองกลาง ตีมึนไร้อำนาจเคาะดีลทรู-ดีแทค            ส่อแววมีเบื้องหลัง. สืบค้นจาก https://www.matichon.co.th/economy/news_3551827

สำนักข่าวมติชนออนไลน์. (2565). ศาลปกครองกลาง ชี้ กสทช. มีอำนาจระงับดีลควบรวม ทรู-ดีแทค. สืบค้น        จาก          https://www.matichon.co.th/local/crime/news_3411430

สำนักงานกสทช. (2565). กสทช. มีมติเสียงข้างมากรับทราบการควบรวม ทรู – ดีแทค พร้อมกำหนดเงื่อนไข/

มาตรการเฉพาะ เพื่อการคุ้มครองผู้บริโภคและการพัฒนากิจการโทรคมนาคม. สืบค้นจาก

https://www.nbtc.go.th/News/Press-Center/56941.aspx?lang=th-th

สภาองค์กรของผู้บริโภค. (2565). กสทช. สั่งห้ามการควบรวมได้หรือไม่? ส่องข้อเท็จจริงจากคำสั่งศาล ปกครอง. สืบค้นจาก https://www.tcc.or.th/nbtc-no-merger/

สภาองค์กรของผู้บริโภค. (2565). จี้ กสทช. หยุดตีความสับสน หากไม่ใช้อำนาจพิจารณาควบรวมฯ เตรียมรับ      ม. 157. สืบค้นจาก https://www.tcc.or.th/no_truedtac/

สภาองค์กรของผู้บริโภค. (2565). สิ่งที่เห็นและสิ่งที่หายไปในเงื่อนไขการควบรวมทรู-ดีแทค. สืบค้นจาก

https://www.tcc.or.th/truedtac-condition/

สรวุฒิ วงศ์ศรานนท์. (2564). True-DTAC จะรวมกัน กสทช.ต้องทำอะไร?. สืบค้นจาก     https://prachatai.com/journal/2021/11/96101

สฤณี อาชวานันทกุล. (2564). ควบรวมโทรคมฯ: บทเรียน ‘4 เหลือ 3’ จากอเมริกาและออสเตรีย. สืบค้นจาก

https://plus.thairath.co.th/topic/spark/100790

TRUE ควบ DTAC กสทช. หรือใครรับผิดชอบ ผู้บริโภคเลือกได้ไหม | Executive Espresso EP.296. (2564).

สืบค้นจาก https://www.youtube.com/watch?v=vvpNkehbCAQ&t=1465s&ab_channel

=THESECRETSAUCE

ควบรวม TRUE-DTAC หวั่นผูกขาด สู่ภาระ ‘ประชาชน’ | THE STANDARD NOW. (2565). สืบค้นจาก

https://www.youtube.com/watch?v=2bt8RtXtKeE&t=1073s&ab_channel=THESTANDARD

• Facebook
• Twitter
• Line