อำนาจที่ 4 และรัฐธรรมนูญที่ถูกแช่แข็ง

เรื่อง: ธนินี นววงศ์วิวัฒน์

ภาพปก: เก็จมณี ทุมมา

ผลการออกเสียงประชามติอย่างเป็นทางการ ตามประกาศคณะกรรมการการเลือกตั้ง ในราชกิจจานุเบกษา วันที่ 4 มีนาคม ระบุว่า มีประชาชนถึง 21,621,638 คน ซึ่งคิดเป็นร้อยละ 58.64 ของผู้ไปใช้สิทธิ์ ได้แสดงเจตจำนงชัดเจนว่าเห็นชอบให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แต่ดูเหมือนข้อเสนอนี้กลับถูกแช่แข็งไว้ด้วยเงื่อนไขต่างๆ ไม่ว่าจะด้วยปัญหาเศรษฐกิจ ความมั่นคงระหว่างประเทศ ภัยธรรมชาติ

ส่วนการแถลงนโยบายของรัฐบาลต่อรัฐสภา ในวันที่ 9-10 เมษายน ก็ไม่ปรากฏถึงท่าทีรีบด่วนต่อประเด็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญ และเมื่อวันที่ 5 พฤษภาคม ที่ผ่านมา ที่ประชุมคณะรัฐมนตรี มีมติเห็นชอบให้นำร่างกฎหมายที่ค้างจากสภาฯ ชุดก่อนกลับมาพิจารณา จำนวน 31 ฉบับ แต่ในจำนวนนั้น กลับไม่มีร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 รวมอยู่ด้วย ซึ่งสิ่งนี้อาจเป็นการส่งสัญญาณว่ากระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญอาจจะต้องเริ่มต้นนับหนึ่งใหม่

ในขณะเดียวกัน ปัญหาที่เกิดขึ้นจากรัฐธรรมนูญปี 2560 ยังคงปรากฎให้เห็นอย่างต่อเนื่อง หนึ่งในประเด็นที่ถูกหยิบยกและตั้งคำถามบ่อยครั้งคือ สถานะขององค์กรอิสระ

ไม่ว่าจะเป็นข้อครหาด้านที่มาของกรรมการที่ยึดโยงกับอำนาจเดิม การดำเนินงานที่ถูกสงสัยว่าเลือกปฏิบัติ หรืออำนาจที่แผ่ขยายจนดูเหมือนสามารถชี้ขาดทิศทางทางการเมืองได้จนกลายเป็นวิกฤติศรัทธา
วิกฤตศรัทธาต่อองค์กรอิสระทำให้สังคมเริ่มกังขาว่า องค์กรดังกล่าวจะยังเป็นกลไกที่อิสระสมชื่อ หรือจะเป็นเพียงฐานที่มั่นที่เปิดทางให้กลุ่มอำนาจเดิมเข้าไปแทรกซึมในองคาพยพต่างๆ เพื่อสกัดกั้นนโยบายเชิงก้าวหน้าและแช่แข็งความเปลี่ยนแปลงต่างๆ

ถ้าเป็นเช่นนั้นจริง คำถามที่ว่า “Who watches the watchmen?” จะเป็นจุดเริ่มต้นให้สังคมต้องหันมาทบทวนการออกแบบสถาปัตยกรรมทางการเมืองกันใหม่ ว่าเราจะปล่อยให้กลไกที่อ้างความเป็นกลางแปรสภาพเป็นกำแพงขวางกั้นวิวัฒนาการของประชาธิปไตยเช่นนี้ไปอีกนานแค่ไหน

…

โดยปกติแล้ว แนวคิดพื้นฐานเกี่ยวกับการจัดสรรอำนาจอธิปไตยคงหนีไม่พ้นการแบ่งแยกอำนาจ (Separation of Powers) ออกเป็นฝ่ายต่าง ๆ เพื่อการดำเนินงานในด้านที่แตกต่างกัน รวมถึงการคานอำนาจระหว่างฝ่ายเพื่อป้องกันมิให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งใช้อำนาจล้นเกินหรือเกิดการรวมศูนย์อำนาจ

อำนาจที่ว่าประกอบไปด้วย 3 ฝ่าย ได้แก่ ฝ่ายนิติบัญญัติ ทำหน้าที่ออกกฎหมาย ฝ่ายบริหาร เป็นผู้บังคับใช้กฎหมาย และ ฝ่ายตุลาการ ทำหน้าที่พิพากษาตามกฎหมาย

ทว่าเมื่อเข้าสู่ศตวรรษที่ 20 หลักการแบ่งแยกอำนาจถูกทำให้บิดเบี้ยวด้วยปัจจัยหลายประการ ไม่ว่าจะเป็นการวางโครงสร้างภายในของแต่ละรัฐเอง หรือปัจจัยภายนอกอย่างสงครามโลกครั้งที่ 1 (2457-2461) ภาวะเศรษฐกิจตกต่ำครั้งใหญ่ (2472-2482) และสงครามโลกครั้งที่ 2 (2482-2488)

สภาวะแห่งความเปราะบางนี้ได้อนุญาตให้ฝ่ายบริหารสามารถแผ่ขยายอำนาจได้มากขึ้นอย่างมหาศาล เข้าไปก้าวก่ายพื้นที่ของนิติบัญญัติและตุลาการ กลายเป็นระบบตรวจสอบที่ไม่ได้มีไว้เพื่อถ่วงดุล แต่มีไว้เพื่อรักษาอำนาจของรัฐหรือกลุ่มผู้กุมอำนาจในขณะนั้น และถึงแม้ว่าจะมีความออกแบบหน่วยงานกึ่งอิสระขึ้นมาเพื่อทำหน้าที่เฉพาะด้าน แต่ดูเหมือนว่าหลักการแบ่งแยกอำนาจแบบดั้งเดิมซึ่งเป็นผลผลิตจากอดีตจะไม่สามารถรับมือกับโจทย์ที่ซับซ้อนของโลกสมัยใหม่ได้อีกต่อไป

หลักการแบ่งแยกอำนาจเหล่านี้จึงถูกทบทวนใหม่อีกครั้ง พร้อมกับการกำเนิดของนวัตกรรมที่เรียกว่า “อำนาจที่ 4” (The Fourth Branch)
ในหนังสือ The New Separation of Powers (2543) โดย Bruce Ackerman อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเยล ได้เสนอรูปแบบระบบรัฐสภาที่ถูกจำกัดอำนาจ (Constrained Parliamentarianism) กล่าวคือ ในระบบนี้ฝ่ายบริหารยังคงยึดโยงกับเสียงข้างมากในสภาเพื่อความมีเสถียรภาพ แต่การใช้อำนาจในมิติที่จะกระทบต่อกติกาประชาธิปไตยหรือสิทธิขั้นพื้นฐานจะถูกจำกัด โดยสถาบันที่มีความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านและมีความเป็นกลาง

คือแทนที่จะกังวลเรื่องการถ่วงดุลระหว่างประธานาธิบดีและสภาแบบอเมริกัน เราควรให้ความเป็นอิสระแก่สถาบันตรวจสอบอื่นๆ ที่หลากหลาย

อาจกล่าวได้ว่าหัวใจสำคัญของอำนาจแขนงใหม่นี้ คือการเป็นชุดสถาบันที่มีความเป็นอิสระ มีความชำนาญเฉพาะเรื่อง โดยมีเป้าหมายสำคัญคือการเป็นกลไกในการปกป้องระบอบประชาธิปไตย คุ้มครองสิทธิ เสรีภาพ ป้องกันการใช้อำนาจโดยมิชอบ และอยู่นอกเหนือจากอำนาจทั้ง 3 ฝ่ายเดิม

ย้อนกลับมามองประเทศไทย จุดเริ่มต้นของการโอบรับแนวคิดอำนาจที่ 4 เกิดขึ้นจากความพยายามปฏิรูปการเมืองใหม่หลังวิกฤติการณ์พฤษภาปี 2535 ซึ่งสังคมมีความเชื่อมั่นต่อสถาบันการเมืองและนักการเมืองลดลง เช่น เห็นว่านักการเมืองโกง ใช้อำนาจในทางมิชอบ
องค์กรอิสระจึงเกิดขึ้นภายใต้รัฐธรรมนูญปี 2540 ซึ่งมีลักษณะที่เป็นอิสระต่อฝ่ายการเมือง มีอำนาจกึ่งตุลาการในการตรวจสอบเรื่องต่างๆ และทำให้ระบบถ่วงดุลมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น โดยไม่ต้องพึ่งฝ่ายค้านที่อ่อนแอ

ตัวอย่างที่ชัดเจนอย่างการเกิดขึ้นของคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ที่ทำหน้าที่จัดการเลือกตั้ง ซึ่งก่อนหน้านี้เป็นหน้าที่ของกระทรวงมหาดไทย

หรือการเกิดขึ้นของผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา (ต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็น “ผู้ตรวจการแผ่นดิน”) ที่สอบสวนหาข้อเท็จจริงตามคำร้องเรียนของประชาชน กรณีที่เจ้าหน้าที่ของรัฐหรือหน่วยงานของรัฐปฏิบัติหน้าที่โดยไม่ชอบ

อย่างไรก็ดี ในงานของ Ackerman ก็ได้ย้ำเตือนไว้ว่า รูปแบบองค์กรภายใต้อำนาจเช่นนี้ อาจจะไม่เหมาะสมกับรัฐที่เพิ่งเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยหรือประชาธิปไตยกำลังพัฒนา สัมพันธ์กับงาน The New Fourth Branch (2564) โดย Mark Tushnet อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ที่ระบุว่า องค์กรดังกล่าวอาจเป็นแค่อีกหนึ่งพื้นที่ให้กลุ่มอำนาจเข้าไปมีบทบาท ถูกทำให้เป็นการเมือง และเป็นตัวทำลายระบอบประชาธิปไตยเสียเอง

เมื่อพิจารณาจากบริบทการเมืองไทยที่วิถีทางประชาธิปไตยถูกสั่นคลอนอยู่บ่อยครั้ง จึงปฏิเสธได้ยากว่าสถานะขององค์กรอิสระภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 และ 2560 ที่มาจากการทำรัฐประหารจะยังคงเหลือความเป็นอิสระอยู่

และถึงแม้ว่าตามรัฐธรรมนูญไทย จะมีการจำแนกตัวบทศาลรัฐธรรมนูญออกจากองค์กรอิสระก็ตาม แต่ในบทความนี้ คำว่า องค์กรอิสระ จะใช้ในความหมายตามกรอบ อำนาจที่ 4 (The Fourth Branch)ที่ครอบคลุมถึงศาลรัฐธรรมนูญในฐานะสถาบันคุ้มครองประชาธิปไตย ตามที่กล่าวไปในส่วนก่อนหน้า

ความบิดเบี้ยวนี้ปรากฏชัดผ่าน “นิติสงคราม” หรือการใช้กระบวนการทางกฎหมายเป็นเครื่องมือทางการเมือง โดยหน่วยงานเหล่านี้ทำหน้าที่เป็นเบรกมือทางการเมืองผ่านการใช้บรรทัดฐานจริยธรรมที่คลุมเครือในการกำจัดฝ่ายตรงข้าม

ไล่เรียงตั้งแต่การวินิจฉัยยุบพรรคอนาคตใหม่ และก้าวไกล ซึ่งเป็นหัวหอกสำคัญในการตรวจสอบรัฐบาล จนกล่าวได้ว่า องค์กรอิสระไม่ได้ทำหน้าที่ถ่วงดุลอำนาจตามเจตนารมณ์ดั้งเดิมอีกต่อไป ทว่าอาจกลายเป็นกลไกหลักในการพิทักษ์และสืบทอดอำนาจให้แก่เครือข่ายอำนาจนิยมชุดเดิมแทน

ในมิติของการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ กรณีที่คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) มีมติรับทราบการควบรวมกิจการระหว่างบริษัท ทรู คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) และบริษัท โทเทิ่ล แอ็คเซ็ส คอมมูนิเคชั่น จำกัด (มหาชน) นั้น ได้จุดกระแสวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวางว่า เป็นการเอนเอียงไปในทางคุ้มครองกลุ่มทุนมากกว่าผู้บริโภค ซึ่งเท่ากับเป็นการเปิดทางให้เกิดสภาวะการผูกขาดในตลาดโทรคมนาคม

ภาพลักษณ์ของหน่วยงานตรวจสอบยังต้องเผชิญกับวิกฤตศรัทธายิ่งไปกว่านั้น ในโครงการก่อสร้างอาคารสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) หลังใหม่ที่เกิดเหตุถล่มจากแผ่นดินไหวเมื่อวันที่ 28 มีนาคม 2568 ส่งผลให้มีผู้บาดเจ็บและเสียชีวิตจำนวนมาก เมื่อเทียบกับงบประมาณก่อสร้างที่สูงถึง 2,500 ล้านบาท แต่การออกแบบ ที่มาของบริษัทผู้รับเหมา กระบวนการตรวจรับงาน กลับเต็มไปด้วยเงื่อนงำและความไม่โปร่งใส

หรือกรณีล่าสุดเมื่อคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) (แอบ) มีมติยกคำร้องกรณีจงใจซุกหุ้นของนายศักดิ์สยาม ชิดชอบ นักการเมืองใหญ่แห่งค่ายสีน้ำเงิน แม้ว่าศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำวินิจฉัยก่อนหน้าไว้แล้วว่ามีการใช้นอมินีถือหุ้นเป็นเหตุให้ความเป็นรัฐมนตรีสิ้นสุดลง

ส่วนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยตามคำร้องขอของรัฐสภาว่า การจะทำฉบับใหม่ได้ ต้องทำประชามติ 3 ครั้ง และห้ามประชาชนเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ หรือ สสร. ซึ่งผลการวินิจฉัยได้สร้างเงื่อนไขที่ซับซ้อนจนการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่กลายเป็นเรื่องยากลำบาก

จากปรากฏการณ์เหล่านี้ สิ่งที่กำลังเกิดขึ้นคือการที่สังคมไทยถูกทำให้ชินชาโดยไม่รู้ตัว เราเริ่มยอมรับอำนาจที่ตรวจสอบไม่ได้ มองเห็นมันเป็นเรื่องปกติ และมองไม่เห็นถึงความเป็นไปได้ในแบบอื่น ๆ ทั้งที่ในความเป็นจริง สถาปัตยกรรมทางการเมืองนั้นเป็นสิ่งที่ออกแบบและแก้ไขได้เสมอ

เมื่อย้อนกลับไปหาคำถามที่ว่า “Who watches the watchmen?” หรือใครจะเป็นผู้ตรวจสอบผู้เฝ้ายาม? สารตั้งต้นของปัญหาความไม่โปร่งใสดังกล่าวมีที่มาจากการออกแบบระบบที่ผิดเพี้ยน

อย่างในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 และ 2550 ยังคงมีพื้นที่ให้ ส.ส. ส.ว. และภาคประชาชนร่วมกันเข้าชื่อถอดถอนบุคคลในองค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญได้ แต่ในรัฐธรรมนูญปี 2560 กลไกถ่วงดุลเหล่านั้นกลับหายไป แล้วถูกแทนที่ด้วยการยื่นเรื่องผ่าน ป.ป.ช. และระบบการตรวจสอบกันเองระหว่างองค์กรอิสระ ซึ่งเท่ากับเป็นการปิดประตูตายต่อการตรวจสอบโดยภาคประชาชน

หรือในกระบวนการสรรหาและแต่งตั้งกรรมการองค์กรอิสระ ซึ่งมีอำนาจชี้เป็นชี้ตายล้นเหลือ แต่ที่ไปที่มาอันสลับซับซ้อนของเขาเหล่านั้นกลับขาดการยึดโยงจากประชาชน

ซ้ำร้ายกว่านั้น กระบวนการรับรองขั้นสุดท้ายยังต้องผ่านความเห็นชอบจากส.ว. ที่แม้จะระบุว่ามาจากการเลือกกันเองตามกลุ่มอาชีพ แต่กลับไม่อาจสลัดข้อครหาเรื่องการถูกครอบงำโดยฝ่ายการเมืองและกลุ่มอำนาจเดิมได้สำเร็จ
หากหัวใจของอำนาจที่ 4 คือความเป็นอิสระ ข้อเสนอที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงได้คือการ Re-design หรือการออกแบบสถาปัตยกรรมทางการเมืองใหม่ เพื่อกู้คืนความโปร่งใสผ่านแนวทางดังต่อไปนี้

ปฏิรูปกระบวนการสรรหา: เปิดพื้นที่ให้ภาควิชาการ ภาคประชาสังคม และภาคประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมมากกว่าเพียงแค่ตัวแทนจากฝ่ายการเมือง

คืนอำนาจการรับรองให้ประชาชน: วุฒิสภาที่ทำหน้าที่รับรองบุคคลเข้าสู่องค์กรอิสระควรมีความยึดโยงกับประชาชนผ่านการเลือกตั้งโดยตรง
สร้างระบบตรวจสอบที่ทำได้จริง: บัญญัติกฎหมายเปิดช่องให้มีการตรวจสอบองค์กรอิสระ เช่น ให้อำนาจศาลปกครองพิจารณาความชอบด้วยกฎหมายของการตัดสินใจ หรือให้รัฐสภามีบทบาทตรวจสอบการทำงานเป็นระยะ

ฟื้นคืนกลไกการเข้าชื่อถอดถอน: นำระบบตรวจสอบตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญปี 40 และ 50 กลับมาใช้ พร้อมจัดให้มีการประเมินผลงานอย่างเป็นระบบทุก 3 ปี โดยคณะกรรมการอิสระที่ทำงานร่วมกับภาคประชาชน

การเปลี่ยนแปลงทั้งหมดนี้จะเกิดขึ้นได้จริงก็ต่อเมื่อเราสามารถปลดล็อกเพดานทางการเมือง โดยเริ่มต้นจากการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่มาจากเจตจำนงของประชาชนอย่างแท้จริงเท่านั้น

…

วันที่ 13 พฤษภาคม คือเส้นตายสุดท้ายที่คณะรัฐมนตรีสามารถเสนอเรื่องต่อสภาให้มีการนำร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ตกค้างอยู่ในกระบวนการพิจารณาของสภาสมัยที่แล้วกลับมาพิจารณาต่อ แต่เมื่อรัฐบาลมีท่าทีแล้วจะปล่อยให้ร่างแก้ไขฯ ตกไป กระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่จะต้องเริ่มนับหนึ่งใหม่อีกครั้ง ซึ่งจะประกอบไปด้วย การเสนอร่างขอแก้ไขฯ เข้าสู่สภา การรอคอยการรับหลักการในวาระที่ 1 การตั้งคณะกรรมาธิการ ซึ่งเป็นอีกหนึ่งช่องว่างที่เปิดโอกาสให้เกิดการเตะถ่วงเวลาได้ในทุกมิติ

ผลลัพธ์ที่ตามมาคือ ระยะเวลาในการลงประชามติรับรองรัฐธรรมนูญครั้งที่ 2 และครั้งที่ 3 จะถูกยืดออกไปอย่างน้อย 2 ปี

นี่คือบททดสอบสำคัญว่าเราจะปล่อยให้สถาปัตยกรรมทางการเมืองผุพังต่อไป หรือจะร่วมกันยืนยันว่าโครงสร้างการเมืองไม่ใช่สิ่งศักดิ์สิทธิ์ที่แตะต้องไม่ได้

แต่เป็นนวัตกรรมที่ต้องปรับปรุงให้ทันสมัยและรับใช้ประชาชนอย่างแท้จริง

เอกสารอ้างอิง

Ackerman, B. (2000). The New Separation of Powers. Harvard Law Review, 113(3) , 633–729. Retrieved from https://www.jstor.org/stable/1342286?seq=1

Tushnet, M. (2021). The New Fourth Branch: Institutions for Protecting Constitutional Democracy. Cambridge: Cambridge University Press.

คณะกรรมการการเลือกตั้ง. (4 มีนาคม 2569). ประกาศคณะกรรมการการเลือกตั้ง เรื่องผลการออกเสียงประชามติ. เข้าถึงได้จาก ราชกิจจานุเบกษา: https://ratchakitcha.soc.go.th/documents/108352.pdf

ชยพล มาลานิยม. (7 เมษายน 2026). ‘รัฐธรรมนูญฉบับใหม่’ ประเด็นที่หายไปเลยในคำแถลงนโยบายรัฐบาลอนุทิน 2. เข้าถึงได้จาก The Standard: https://thestandard.co/new-constitution-policy-anutin-government/#section4

ฐานเศรษฐกิจ. (29 มีนาคม 2568). เจาะลึกงบ2.5พันล้าน อาคารสตง.จากต้นแบบต้านโกง สู่สาเหตุตึกถล่ม. เข้าถึงได้จาก ฐานเศรษฐกิจ: https://www.thansettakij.com/general-news/623395

นลิศา เตชะศิริประภา. (4 สิงหาคม 2565). กสทช. ยังไม่เคาะดีล TRUE-DTAC ไม่อยากยืดเยื้อ แต่ขอวิเคราะห์ข้อมูลเพิ่ม ป้องกันผูกขาดตลาดโทรคมนาคม. เข้าถึงได้จาก Thairath Plus: https://plus.thairath.co.th/topic/politics&society/101897

มติชน Online . (8 พฤษภาคม 2569). พริษฐ์ จี้ ครม.มีมติยืนยันร่างแก้รธน. หมวด 15/1 ยัน ‘แก้ปัญหาปากท้อง-รธน.’ ทำคู่ขนานกันได้. เข้าถึงได้จาก มติชน Online : https://www.matichon.co.th/politics/news_5708836

มติชน Online. (6 พฤษภาคม 2569). วิปรัฐบาล ชี้ต้องเร่งแก้วิกฤตประเทศ แจง ครม.ไม่ยืนยันร่างแก้รธน. มาตรา 256. เข้าถึงได้จาก มติชน Online: https://www.matichon.co.th/politics/news_5706633